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中國社會保障制度變遷與評估


图书基本信息
出版时间:2002-11
出版时间:中國人民大學出版社
作者:鄭功成
页数:559
字数:678000
书名:中國社會保障制度變遷與評估
封面图片
中國社會保障制度變遷與評估
前言
  前言  社會保障從農牧社會的官辦、民辦、宗教慈善事業,發展到工業社會的正式制度安排,從統治者的恩賜發展到國民的一項基本權益,走過的可謂是一條從慈悲到公平、正義之路。  各國社會保障制度自建立以後,均不同程度地經歷了在發展中變革和在變革中發展的歷程。在各國社會保障制度的發展變遷中,制度自身的不足雖然也是制度變革的基本致因,但時代及構成時代的社會、經濟、政治等諸要素的發展變化往往成為導致社會保障制度發生重大變革的客觀因素,並且通常是決定性因素,而人的價值取向與對制度的主觀評判亦對制度變革產生直接的影響,中國的社會保障制度也大體如此。  我們選擇這樣一個題目並集中七位長期從事這一領域研究的理論工作者,為此花費兩年多的時間來集中探討,正是因為新中國社會保障制度50多年的變遷有著與其他國家不同的經歷,且目前仍然處于整體轉型與政策選擇階段,確實需要對這一制度的變遷進行較全面的總結與評估。我們相信,對中國社會保障制度變遷的歷史回顧與客觀評估,一定會給這一制度的未來發展提供一些啟示,而對未來發展的理論探索則可以為這一制度的改革與發展提供一些科學的背景,這正是此項研究的價值所在。  作為項目主持人,我要感謝四位學術顧問。雷潔瓊先生以90多歲的高齡仍然在關注著中國社會保障事業,我不僅從她的論著中讀到了許多有啟迪的思想,而且在數次單獨面晤中聆听到很多有教益的東西,如經濟發展的最終目標是社會發展,在發展進程中應當努力保持和實現經濟社會的協調發展,以及政府需要承擔起社會保障責任,乃至中國慈善事業的發展問題,等等。于光遠先生是我非常尊敬的師長,他雖然與我直接討論社會保障問題的時間不多,但也不止一次地談到福利國家的性質和社會保障制度的社會主義因素問題,尤其是教給我的治學方法及對時代的分析判斷使我在主持本項研究中直接受益。周永新教授是長期研究社會保障政策的大家,他對本項目不僅提供了直接的資源支持,而且專門貢獻了自己對一些問題的精闢見解。趙履寬教授是中國勞動經濟學科的主要開拓者,他一直支持著我們的研究工作,他對勞動體制、分配體制的看法和他的自然秩序高于人為秩序的理論,均給了我們許多有益的啟示。  作為項目主持人,我要感謝直接參與項目研究與本書著作的各位專家。在本書作者中,唐鈞先生是長期研究中國貧困問題與濟貧政策的重要專家,他曾經任職于民政部社會福利與社會進步研究所,現任中國社會科學院社會學所社會政策研究中心副主任;王延中研究員對社會保障很有研究,他既是中國社會科學院工業經濟所年輕的研究員,也是中國社會科學院科研局的副局長;孫樹菡教授長期從事職業安全衛生和工傷保險研究,同時亦研究著中國的醫療保險政策問題;羅桂芬副教授是長期從事社會政策研究的專家,她對失業保險的專題研究,展示了很強的洞察力與判斷力;潘錦棠教授是知名的女性福利保障問題研究專家,他對社會保障制度中的性別問題的研究,一直為這一領域所重視;許飛瓊副教授亦長期從事保險學與社會保障方面的理論研究與教學工作,她對中國社會保障歷史文獻的梳理和對相關數據資料的整理,是一項需要特別細致的工作,構成了本書中極為重要的內容。  還應當感謝國家社會科學基金對包括本書內容在內的中國社會保障制度改革研究的重點支持,感謝國家勞動和社會保障部等中央部委對本項研究的重點支持,感謝國家勞動和社會保障部劉永富副部長、中國人民大學勞動人事學院曾湘泉院長等對本項研究的支持和幫助;感謝中國人民大學出版社對本書出版的大力支持。  本書只是中國社會保障研究報告系列的第一部,是我們開展這樣一項可持續研究工作的開端。我們期待著各界的批評指正。  鄭功成  2002年10月28日
内容概要
  以歷史的眼光來總結中國社會保障的發展進程,以客觀的態度來評估中國社會保障的制度變革,以理性的思維來促進中國社會保障的持續發展。  本書以新中國社會保障制度為研究對象,首次從歷史縱深與政策評估的角度,對中國以往50年來社會保障制度的變遷與近20年的改革進行了系統的總結與評論,同時根據中國現階段的形勢與發展趨勢提出了自己的發展建議。全書由中國社會保障制度總體的變遷與評估和養老保險、醫療保險、失業保險、農村社會保障、社會救助、社會福利、女性社會保障制度的變遷與評估,以及中國社會保障制度50多年來的重大事件索引、歷史數據資料整理等組成。書中對中國社會保障制度的演變闡述準確、周到,引用的法規政策資料豐富,具有權威性,對制度變革成敗得失的評估客觀、公正,不僅具有很高的理論學術價值,而且具有很高的歷史價值與資料價值,是一部歷史性的、全景式的中國社會保障制度變遷、評估與發展研究的著作。
作者简介
郑功成,中国人民大学劳动人事学院教授、博士生导师。自1985年以来一直从事社会保障及相关领域研究。曾多次主持国家及部委省市重点科研项目,著有《中国社会保障论》、《论中国特色的社会保障道路》、《社会保障学——理念、制度、实践与思辨》、《灾害经济学》、《中国救灾
书籍目录
第1篇 中国社会保障:制度变迁、评估与发展  1. 中国社会保障制度的变迁    1.1 引言    1.2 国家一单位保障制的形成与发展    1.3 国家一单位保障制的框架与特色    1.4 转型时期的制度变革:国家一社会保障制的基本确立    1.5 结语  2. 制度变迁的客观评估    2.1 评估的主要指标    2.2 对国家—单位保障制的评估    2.3 对转型时期社会保障改革过程的评估    2.4 对国家—社会保障制的评估    2.5 对社会保障改革的评估结论  3.社会保障制度发展建议    3.1 关于形势与目标    3.2 关于宏观政策取向    3.3 关于养老保险    3.4 关于医疗保险    3.5 关于失业保险    3.6 关于工伤保险    3.7 关于最低生活保障    3.8 关于社会福利    3.9 关于补充性社会保障    3.10 关于农村社会保障第2篇中国养者保险制度变迁与评估  1. 引言  2. 传统养老保险制度的发展与评估    2.1 传统养老保险制度的发展脉络    2.2 传统退休养老制度的一些特征    2.3 对传统退休养老制度的评估    2.4 结语  3. 制度变革:向统账结合型养老社会保险制度迈进    3.1 制度变革的背景    3.2 制度变革的历程:关键事件与制度建构    3.3 相关因素分析    3.4 结语  4. 对养老保险制度改革的评估    4.1 改革取得的成就    4.2 改革中的主要问题    4.3 总体结论  5. 中国养老保险制度的未来发展    5.1 发展目标的设定    5.2 宏观政策取向    5.3 若干政策建议第3篇 中国职工医疗保障制度变迁与评估  1. 公费医疗与劳保医疗的建立与发展    1.1 公费医疗与劳保医疗制度的建立    1.2 “文化大革命”期间的制度变迁    1.3 “文化大革命”结束后的制度修补  2. 城镇职工医疗保险制度的改革探索    2.1 公费医疗与劳保医疗制度存在的问题    2.2 20世纪80年代初期:单位自发改革探索    2.3 20世纪80年代中后期:地方政府改革探索    2.4 80年代后期至90年代初期:中央政府主导下的改革试点    2.5 政策评估  3.由公费医疗和劳保医疗向医疗社会保险转型    3.1 统账结合模式的试验    3.2 新的医疗保险制度的推进  4.新型医疗保险制度的完善:发展建议    4.1 完善制度的先决条件:医疗保险立法    4.2 制度完善的重要目标:规范各方行为    4.3 制度完善的重点:筹资与基金管理    4.4 制度完善的必要配套第4篇 中国失业保险制度变迁与评估第5篇 中国社会救助制度变迁与评估第6篇 中国农村社会保障制度变迁与评价第7篇 中国女性社会保障制度变迁与评估第8篇 中国社会福利制度变迁与评估第9篇 中国社会保障发展重要事件索引第10篇 中国社会保障发展数据资料整理
章节摘录
  由于養老保險是積累性保障項目,基金的管理與保值增值便成為整個養老保險制度中十分重要的內容,因此,對養老保險基金需要采取既審慎又積極、既封閉又開放的管理政策。  一方面,應當對養老保險基金實行單獨管理。在現階段責任未分清、費率難統一、保險項目推進進度根本不可能同步等現實背景下,部分人主張的“五保合一”ゝ並不具有可行性。因此,在現階段乃至相當長的時期內,仍然應當根據各個社會保險項目的不同屬性及職能分工,奉行各社會保險項目所籌資金只能用于該項目的原則。在采用基金制的條件下,養老保險更是整個社會保險制度中惟一需要長期積累的項目,它追求的是長期收支平衡;而失業保險基金、工傷保險基金、醫療保險基金等則以追求周期平衡或即期平衡為目標;同時,養老保險一般要求實行省級乃至全國範圍內的統籌,目的在于確保這種保險能夠適應勞動力的自由流動,為建立統一的勞動力市場並實現勞動力資源優化配置服務,而其他保險項目在地區發展極不平衡且非短期內可以改變的條件下,卻並非一定需要如此。因此,對養老保險基金實行單獨管理、重點監控在理論上是必要的,在實踐中則是可行的。為此,國家應當建立專門的養老保險基金管理組織,目前的全國社會保障基金理事會尚不具備這種職能。  另一方面,養老保險基金通過投資運營來實現保值增值在國際上是一個必然趨勢,中國也將不可避免地走上這一道路,否則,就完全沒有必要將現收現付型養老保險制度改革成社會統籌與個人賬戶相結合模式(這是一種部分現收現付+部分完全積累模式,而非國際上流行的部分積累模式)。盡管在當前基金積累不多、統籌層次不高、資本市場尚未成熟、監管機制尚未建立的條件下,堅持養老保險基金主要用于購買國債的政策具有必要性,但適時探索養老保險基金(尤其是個人賬戶實賬運行後形成的基金)與資本市場結合的方式和途徑已經具有緊迫性,國家可以省級為單位(含計劃單列市),采取有償運營額度限制的方式開展養老保險基金投資試點,以取得相關經驗,為今後養老保險基金的有償運營提供示範。  值得注意的是,養老保險基金要與資本市場有機地結合,社會保險行政管理部門與基金管理機構要與投資主管部門及投資機構加強溝通與協作,但也應當保持自主性和獨立性,因為養老保險基金作為最重要的社會保障公共後備基金,安全性的維護仍然是擺在首位的任務。因此,應在理性、穩健之中掌握並使用投資工具。  3.4 關于醫療保險  醫療保險是城鄉社會成員具有普遍性需求的社會化保障制度,並因保障內容和涉及關系的復雜性而成為整個社會保障制度改革中最為艱難的領域之一。盡管新的醫療保險制度參照基本養老保險做法采用社會統籌與個人賬戶相結合模式還值得評估,但從總體上講,近1O年的改革探索確實已經完成了歸並制度、重新界定保障責任並實行社會化管理的制度建構任務,國家一單位保障制下的公費醫療、勞保醫療正在被國家一社會保障制下的基本醫療保險所替代。不過,醫療保險制度建設中還存在著許多問題,包括發展理念的重新確認,相關措施的配套,以及具體的推進方式與步驟,均有完善的必要。…………………………………………………………  書摘1  1.5結語  通過對中國社會保障制度50多年發展歷程的簡要考察,可以發現前30多年是典型的國家一單位保障制,近20年則是逐漸在向國家一社會保障制演變,目前正處于國家一社會保障制的建設與完善階段。  國家一單位保障制與國家一社會保障制的共性,在于國家主導社會保障制度安排和政府直接干預並承擔建設與發展社會保障的主要責任沒有改變,它體現了社會保障制度作為社會公共物品的內在要求,同時也體現了符合中國國情的傳統文化與國家“父愛主義”的取向。但國家主導在具體方式上卻由過去的中央政府政策主導轉變為國家立法主導,中央政府的財政責任則在適度控制的基本前提下被分解。  兩種制度模式的根本區別在于︰國家一單位保障制是相互分割的各個單位直接承擔著國家負責保障或補救式保障部分之外的社會保障責任,社會成員被長期固定在某個單位並接受其提供的各種保障待遇,個人與單位之間構成緊密型的人身依附關系,這種制度模式能夠與計劃經濟體制和統收統支的國家財政體制相適應,卻無法與市場經濟體制和分稅式國家財政體制等相適應,其結果必然是造成社會保障制度的分割封閉和目標異化,並構成走市場經濟道路和參與經濟全球化進程的重大障礙。而國家一社會保障制雖然在中國還尚未最終定型,但這種制度的基本框架及改革原則卻已經得到確立,即新的社會保障系統獨立于各個單位之外,國家仍然主導著社會保障制度安排,但政府部門、營利部門、非營利部門、社會成員個人等均按法定規則分擔著相應的責任,這種社會化的制度安排能夠適應市場經濟體制的要求和中國社會發展的需要。  還需要特別指出的是,從國家一單位保障制轉向國家一社會保障制是中國社會保障制度發展進程中革命性的重大變遷,16年來的改革實踐證明,這種制度轉型是十分復雜和非常艱難的。中國社會保障制度轉型的復雜性,在于它不僅要受到中國現實政治、經濟、社會因素的影響,還要受傳統價值觀念、歷史文化等的影響,更要受建立數十年之久並使億萬國民受惠其中的原有社會保障制度的制約(是制度的路徑依賴的制約);中國社會保障制度轉型的艱難性,在于它不僅需要對國家、企業、個人之間的利益做出新的重大調整,同時也需要對不同社會群體(在西方國家表現為利益集團)的利益進行重大調整,它不僅是對個別保障項目的調整,而且是對整個社會保障制度進行全方位的重大調整。因此,中國社會保障制度改革事業,既是中國前所未有的事情,也是世界各國都未經歷過的事情。任何低估這項改革事業的復雜性與艱難性的看法與行動,都將可能造成適得其反的後果。  2.對制度變遷的客觀評估  通過對中國社會保障制度50年來所走過的歷程的考察,可以發現,從國家一單位保障制走向國家一社會保障制,是國家經濟體制由計劃經濟轉向市場經濟以及由此帶來的社會經濟結構變化等的客觀結果,這一特點決定了它有別于西方國家及其他發展中國家的社會保障制度建設與改革。因此,就像不能簡單地以計劃經濟時代的觀點來評價正在確立中的國家一社會保障制一樣,同樣也不能簡單地以市場經濟的觀點來評估計劃經濟時代的國家一單位保障制。  2.1評估的主要指標  我們認為,社會保障制度的價值取向與建制理念、同時代和國情的適應性、制度的有效性和發展的可持續性等四個指標,可以作為評估中國社會保障制度及其轉型的基本依據。當然,作為對中國社會保障制度總體狀態的評估,只能著眼于宏觀而不可能過于具體化。  2.1.1價值取向與建制理念  社會保障在古今中外的實踐史表明,它從非正式制度的慈善事業發展到正式制度安排,不同的價值取向與理念事實上起著支配社會保障實踐活動和制度建設的作用。例如,在價值取向方面,社會保障領域向來存在著公平與效率之爭,有的主張公平取向,有的主張效率優先,有的主張公平與效率兼顧。在理念方面,宗教慈善事業源于愛人如己的博愛與憐憫情懷,官辦救災濟貧事業出于維護統治秩序的需要,英國頒布《濟貧法》是基于“貧窮乃萬惡之源”而為了強迫貧民“懂得勞動”,德國創立社會保險制度是想通過“懷柔”政策來化解工人階級的反抗,美國建立社會保障制度是為了彌補市場“失靈”和促進經濟穩定發展,英國等西方工業化國家紛紛建立福利國家則是出于對社會公平的追求,等等。有什麼樣的價值取向和理念就會有什麼樣的社會保障制度,並產生相應的效果,因此,確立社會保障制度的價值取向和基本理念既是制度建設的出發點,也是評估制度效果的基本歸宿。  2.1.2制度的適應性  社會保障制度的多樣性及社會保障制度改革的世界性潮流,決定了社會保障模式的優劣評判並非是依據制度自身,而是取決于社會保障制度安排的時代適應性與國情適應性。否則,就無法理解為什麼同樣一種社會保障制度在建立時期非常成功,而愈到後來就愈暴露出缺陷;為什麼同樣一種社會保障模式在一國非常成功而在另一國卻遭遇失敗。就像現收現付式的社會保障制度在包括中國在內的一些國家幾乎成了眾矢之的,但它卻在部分北歐國家、加拿大等國依然成功,德國在20世紀90年代甚至將已改為部分積累式的養老保險再重新改為現收現付式;公積金制度在新加坡很成功,但在東南亞一些國家中的實踐卻遭到了失敗;等等。因此,社會保障制度既是時代的產物,也是主權國家或特定地區的制度安排,從而不僅需要適應時代的發展變化,而且需要與本國或本地區的國情或區情相適應。  本項指標可以分為適應、基本或部分適應、不適應等。  2.1.3制度的有效性  根據官方的界定,中國的社會保障制度是一個包括社會保險、社會救助、社會福利等多個子系統和養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、最低生活保障制度等若干具體項目在內的大保障體系,其作用的發揮依賴于各項具體的社會保障政策實踐,政策實踐的有效性雖然服從價值取向與基本理念的合理性以及制度安排的適應性,但它也在很大程度上對社會保障制度的價值取向和適應性產生影響。  從實踐的角度出發,社會保障制度的有效性主要包括如下子指標︰  (1)制度結構的合理性。如有無缺漏,是否協調。  (2)制度運行的規範性。如運行依據是否充分,運行程序是否規範,運行過程是否公開透明,等等。  (3)社會保障需求的滿足程度。如普遍滿足、部分滿足、不能滿足等。  (4)社會保障資源的利用效率。如利用效率低或高。  (5)社會保障對社會經濟發展的客觀作用。如促進作用或促退作用。  ……
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